GERENCIA DE DESARROLLO TERRITORIAL RURAL

EL CAMBIO ECONÓMICO DESDE EL INTERIOR DEL PAÍS - 2a. Edición

Georg Birbaumer con la colaboración de Hugo Halley Merlo,

Henry Moriya y Víctor Argüello

1a. Edición Noviembre de 2007

2a. Edición Agosto de 2009

Asunción - Paraguay

La GTZ es una empresa de propiedad de la República Federal de Alemania. Tiene como objetivo fomentar el desarrollo sostenible. Opera a nivel internacional por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), o de otros comitentes del Sector Público y Privado.

Parte de la presente publicación es el resultado de trabajos realizados en el marco de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) en el Paraguay y otros países de América Latina. Sin embargo, las opiniones y afirmaciones vertidas por el autor y sus colaboradores no reflejan necesariamente la posición institucional de este organismo.

Copyright: Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales

MAG-KFW-GTZ

GERENCIA DEL DESARROLLO

TERRITORIAL RURAL

el cambio económico desde el interior del país - 2a. Edición 2009

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG),

Pdte. Franco 475 c/ 14 de Mayo. Asunción - Paraguay. Telf.: 450-937

Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)

GmbH: San Benigno 1315 c/ Cnel. Torres, Casilla de Correo 1859,

Asunción, Paraguay

Autor: Georg Birbaumer

Colaboradores:

Hugo Halley Merlo

Henry Moriya

Víctor Argüello

Revisión del texto:

Rosa M. Estigarribia, Fernando Ruiz Díaz

Diseño gráfico: Creative Park

Impresión: Arte Nuevo S.R.L.

Asunción, Paraguay, Agosto de 2009

PRESENTACIÓN

La gestión del desarrollo rural en el Paraguay, sus directrices y lineamientos operativos para la construcción de una ruralidad renovada para el cambio, no resulta una tarea simple y lineal, aunque como en muchos casos, hubiera bastado recurrir a conceptualizaciones y recetas, crecientemente proliferantes en “el mercado de soluciones infalibles”, los autores de este libro han preferido recurrir a la práctica y su experiencia a nivel local, regional y nacional, en la gerencia del desarrollo territorial rural en el Paraguay y América Latina.

El libro muestra que la dotación y valor de los recursos potencialmente activables y articulables con que cuenta el interior del País, permiten pensar en escenarios diferentes a corto y mediano plazo, caracterizados por un crecimiento económico con mayor equidad. Este, en base a la aplicación de principios orientadores como plataforma de un proceso de adecuación y modernización estructural que pudiera impulsar la transición de una ruralidad inestable y divivida por la desigualdad, hacia un desarrollo rural integrado. Los principios orientadores para impulsar el progreso económico y social con equidad son:

1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, encausándola definitivamente en su función esencial: la promoción del bien común y de buenas costumbres.

2. La desigual distribución de los recursos naturales, financieros y del acceso a la educación son los principales factores que limitan el desarrollo del Paraguay y de otros países de América Latina. Ningún modelo de desarrollo puede ser instalado sobre un sustrato social marcado por desigualdades y asimetrías extremas.

3. El desarrollo institucional y el desarrollo de la transformación productiva se deben realizar de forma simultánea. El desarrollo institucional debe apuntar a una concepción que permita un ajuste continuo de gestión, que parta de bases estratégicas y operativas que remuevan la improvisación y el coyunturalismo reactivo como modalidad habitual, e instale racionalidades institucionales como fundamento funcional del proceso de desarrollo. La reconversión productiva constituye uno de los ejes básicos de este proceso.

4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que regiones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destrezas que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e impulso de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas locales, nacionales e internacionales deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural.

5. Cuando se quiere intervenir en el desarrollo, sea mediante programas de gobierno o proyectos de desarrollo rural de cualquier tipo, la división político-administrativa es ineludible. La institucionalidad para el desarrollo territorial debe conformar un sistema coherente, cuya funcionalidad debe responder a las dinámicas económicas y sociales del territorio.

6. Las modalidades de mayor eficacia para impulsar el desarrollo económico territorial rural en el Paraguay se condicionan a tres ejes centrales: a la “vía de la reforma agraria”, a la “vía agrícola” y a la “vía no agrícola”. El texto de este libro ofrece conceptualizaciones, estrategias y modelos que provienen entre otros de una larga experiencia práctica conjunta ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Paraguay y la Cooperación Técnica Alemana, que ha mostrado un impacto económico y social sorprendente en la Región Oriental del país, con retornos de hasta cinco unidades monetarias por cada unidad monetaria invertida en el desarrollo económico rural, y que pueden ser imitadas con alta probabilidad de éxtito en otras localidades y regiones. Finalmente, no podemos dejar de referirnos aquí a una singularidad socio productiva clave de la ruralidad paraguaya, la Agricultura Familiar Campesina, segmento que constituye, a mas de su ponderación productiva, un reservorio inestimable de valores tradicionales culturales, entre los que sobresalen la solidaridad y el sentido de pertenencia a una raíz común.

Este libro es una segunda edición de la primera versión con el mismo título GERENCIA DE DESARROLLO TERRITORIAL RURAL que se ha lanzado al inicio del año 2008, agotándose los 1.000 ejemplaresen menos de un año. A raíz de la continua demanda de parte de universidades, municipios,gobernaciones y instituciones públicas y privadas prestadores de servicios al sector rural, se ha procedido a la impresión de una segunda edición, donde se amplió y actualizó parte del textoanterior: El Capítulo 1 fue ampliado con un texto en relación a la “teoría de la dependencia” y ala reciente crisis financiera global. El Capítulo 2 consta de actualizaciones de cuadros y figurassobre ética y desarrollo, e incluye datos recientes proveídos del Censo Agropecuario 2008 concernientea la estructura de tenencia de la tierra en el Paraguay. En el Capítulo 3 fue insertadoun parágrafo sobre el “Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural–SIGEST” con comentarios pertinentes. El Capítulo 5 (Desarrollo económico territorial rural)fue ampliado con consideraciones especiales sobre reforma agraria, como elemento crucialpara el desarrollo económico y el bienestar rural.

Doris Becker

Directora Residente

Cooperación Técnica Alemana (GTZ)

Abog. Enzo Cardozo

Ministro

Ministerio de Agricultura y Gana

ÍNDICE - 14

INTRODUCCIÓN - 16

1 EL PROCESO DE DESARROLLO- 21

1.1 El nacimiento del término desarrollo - 21

1.2 La aparición del término desarrollo en la ciencia social - 22

1.3 El primer vínculo con la economía - 23

1.4 La contrapropuesta neo – marxista: la teoría de la dependencia - 24

1.5 La inflación conceptual - 25

1.6 El segundo vínculo con la economía - 28

1.7 El capitalismo sin fronteras - 30

1.8 Desarrollo y globalización - 33

1.9 La decadencia de las modernas teorías de desarrollo - 36

1.10 Una definición sobre el término “desarrollo” - 36

2 EL SUBDESARROLLO -  41

2.1 El concepto de “subdesarrollo” - 42

2.2 Las causas del subdesarrollo en América Latina - 44

2.2.1 El relativismo normativo o la informalidad institucional - 44

2.2.2 La poca idoneidad moral e intelectual - 47

El Sistema Ético - 47

La corrupción - 49

2.2.3 La dependencia estructural - 54

2.2.4 La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural - 55

2.2.5 La estructura inequitativa de la tenencia de la tierra - 58

2.2.6 La limitada competencia profesional de los recursos humanos - 61

2.3 Conclusiones referentes a las causas del subdesarrollo - 66

3 GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL - 69

3.1 Principios y fundamentos - 69

3.2 Modelo de un sistema de gerencia de desarrollo departamental integral - 75

3.3 Modelo de un sistema de gerencia para el desarrollo económico departamental - 79

3.4 Modelo de un sistema de gerencia de desarrollo municipal integral - 80

3.5 Sistema nacional de gerencia de desarrollo territorial - 81

3.6 Consideraciones importantes - 83

3.7 El marco estratégico agrario y el SIGEST - 83

3.7.1 El SIGEST - 85

3.7.2 En torno al Marco Estratégico Agrario 2009 - 2018 - 95

4 LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LA GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL - 99

4.1 La planificación del desarrollo territorial - 99

4.1.1 Consideraciones importantes para la planificación - 100

4.1.2 Un Sistema Nacional de Planificación - 104

4.1.3 Planificación del desarrollo territorial departamental y municipal - 106

4.1.4 El marco metodológico de los planes de desarrollo territorial - 109

4.1.4.1 Etapa inicial o preparatoria - 109

4.1.4.3 Visión de futuro (prospectiva) y formulación de objetivos - 116

4.1.4.4 Formulación de la propuesta del Plan - 119

4.1.4.5 Validación y aprobación - 120

4.1.4.6 Presupuestación - 120

4.1.4.7 Los planes operativos - 121

4.1.4.8 Implementación coordinada del plan de desarrollo territorial - 123

4.1.5 La planificación del ordenamiento territorial municipal - 125

4.2 La presupuestación - 126

4.3 La coordinación del proceso de desarrollo territorial - 134

4.3.1 Mesa Coordinadora Interinstitucional Departamental (MCID) - 136

4.3.2 Mesa Coordinadora Interinstitucional Municipal (MCIM) - 137

4.4 Monitoreo y Evaluación (M E) del proceso de desarrollo territorial - 139

4.4.1 El nacimiento del M E - 139

4.4.2 Un acercamiento a los términos Monitoreo y Evaluación - 140

4.4.3 Las formas de Monitoreo y Evaluación.- 141

4.4.4 La importancia de Monitorear y Evaluar - 143

4.4.5 ¿Quién lidera el proceso de Monitoreo y Evaluación? - 143

4.4.6 Planificando el M E - 144

4.4.7 Dos modalidades de M E diferenciadas para la gerencia de desarrollo territorial - 145

4.4.7.1 M E interno - 145

4.4.7.2 M E del proceso de desarrollo económico y social territorial (M E externo) - 146

5 EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL - 155

5.1 La reforma agraria (o la vía estructural) - 162

5.1.1 La inequidad distributiva como limitante estructural - 163

5.1.2 La tenencia de la tierra: evolución y perfil actual - 165

5.1.3 En torno a la institucionalidad para la reforma agraria - 170

5.2 La implementación y el fomento de cadenas productivas - 172

5.2.1 Las cadenas productivas - 172

5.2.2 Estrategias de fomento de cadenas productivas - 183

5.2.3 Estudios de caso de cadenas productivas promovidas en el marco de la

Cooperación Técnica Alemana - 188

5.2.4 El impacto económico de las cadenas productivas - 189

5.3 El mejoramiento de la base productiva suelo - 190

5.3.1 La importancia de los suelos - 190

5.2.2 La agricultura de conservación en pequeños predios en el Paraguay - 196

5.3.3 Impactos de la AC sobre los rendimientos de los cultivos y el ingreso familiar - 199

5.4 El mejoramiento de la base forestal y frutiforestal - 203

ANEXO I:

LA PLANIFICACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL - 215

1. Concepto - 215

2. Modelo general y estructura de gestión para un plan de ordenamiento territorial municipal - 215

3. Diagnóstico - 218

4. Análisis del sistema territorial municipal - 219

5. Evaluación integral del territorio - 221

6. Prospectiva territorial - 223

7. Propuesta del plan - 225

ANEXO II:

CADENAS PRODUCTIVAS IMPLEMENTADAS O FORTALECIDAS EN EL MARCO DE LA COOPERACION TECNICA ALEMANA - 227

1. La cadena té de Cedrón Paraguay - 227

2. La cadena de madera y muebles certificados con FSC*- 229

3. La cadena alcohol carburante/azúcar orgánico - 230

4. La cadena de jugos de frutas - 236

5. La cadena de la seda - 238

6. La cadena de algodón/textil/confecciones orgánicas - 240

7. La cadena de azúcar orgánico - 242

8. Las cadenas hortigranjeras - 244

LISTA DE CUADROS

Cuadro Nº 1- Correlación entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de corrupción

Cuadro Nº 2 - Los países menos corruptos y más corruptos del mundo. Años 1998 y 2008

Cuadro Nº 3- La lenta mejora del Índice de Corrupción Percibido (ICP) en el Paraguay

Cuadro Nº 4 - Distribución del ingreso, de la tierra y ingreso per cápita en países selectos de América Latina y Europa.

Cuadro Nº 5 - Sector agrario: estructura institucional

Cuadro Nº 4 - Cantidad de trabajadores (permanentes y temporales) por tamaño de explotación

Cuadro Nº 6 - Plan Participativo de Desarrollo Municipal de San Pedro: Diagnóstico

Cuadro Nº 7 - Plan Estratégico de Desarrollo del Distrito de Santo Domingo, Perú, 2000 a 2005

Cuadro Nº 8 - Plan Operativo Estratégico Municipal 2007 de J. Eulogio Estigarribia

Cuadro Nº 9 - Principales indicadores referente al desarrollo económico rural en el Departamento de Caazapá. Resultados de encuestas 2004, 2005 y 2007.

Cuadro N° 10 - Cantidad de trabajadores permanentes y temporales por estratos de explotaciones

Cuadro N° 11 - Desigualdad y concentración en la distribución de la tierra

Cuadro N° 12 - Superficie ocupada por estratos de tamaño total del país, per. 1981 al 2008

Cuadro N° 13 - Número de explotaciones agrarias total país, período 1981 al 2008

Cuadro Nº 14 - Diferencia del ingreso familiar por la inclusión de familias campesinas en cadenas. Año agrícola 2006/2007, Dep. de Concepción, Guairá y Caazapá.

Cuadro Nº 15 - Área bajo siembra directa en diferentes países del mundo, 2004/05

Cuadro Nº 16 - Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que practican AC. Rendimiento de los durante más de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola 2004/2005.

Cuadro Nº 17 - Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que practican . Rendimiento de los AC en un lapso menor de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola 2004/2005.

Cuadro Nº 18 - Rendimientos de rubros agrícolas antes y después de la aplicación de la AC, y ahorro. Rendimientos de rubros de mano de obra en porcentaje, año agrícola 2006/2007.

Cuadro Nº 19 - Comparación del ingreso familiar entre fincas que practican AC y pequeñas propiedades que no han adoptado todavía esta tecnología, Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá, años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007.

Cuadro Nº 20 - Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agroforestal que contempla 600 árboles y una producción agrícola durante los 6 primeros años.

INTRODUCCIÓN

Haber asesorado a gobiernos de América Latina en sus esfuerzos por impulsar el desarrollo territorial rural y logrado impactos socioeconómicos y ambientales importantes en un lapso relativamente corto, hace que el autor y sus colaboradores quieran con este libro transmitir a gobernantes, políticos, funcionarios públicos, empresarios y estudiantes sus experiencias sobre la gestión del desarrollo. Una de estas experiencias sobre el desarrollo revela que solamente las estrategias de desarrollo que promuevan de forma simultánea el desarrollo institucional y la transformación productiva pueden contribuir efectivamente a la superación de la pobreza. El desarrollo institucional y la transformación productiva se condicionan mutuamente y ambos son necesarios para lograr el mejoramiento económico y social en territorios rurales. Por esta razón dos capítulos de este libro abordan aspectos de desarrollo institucional, y un capítulo trata aspectos de desarrollo económico y transformación productiva.

Otra experiencia apunta a los necesarios vínculos rurales-urbanos para el desarrollo territorial.

La implementación y fomento de cadenas productivas requiere la inclusión de núcleos urbanos con los cuales se debe tener enlaces funcionales en aspectos tanto productivos como sociales. Los grandes centros urbanos no siempre son relevantes para el desarrollo económico de una nación, pero sí, ciudades del “interior” como bases de los famosos “nuevos distritos industrializados” o “clusters”, que ilustran procesos de desarrollo innovadores de pequeñas y medianas empresas; de pequeños productores agrícolas y artesanos, aprovechando las ventajas de costos y flexibilidad laboral que dicha condición permite. Luego, estas unidades de producción adquieren competitividad internacional sin necesidad de involucrar a las grandes ciudades, contrastando el modelo tradicional “fordista”, de la gran industria de producción en masa ubicada en grandes centros urbanos.

El pueblo paraguayo generalmente diferencia su país entre la “capital” y el “interior”. El concepto “interior” conlleva consigo el amargo sabor del atraso, de lo tradicional. Sin embargo, si uno quiere sacudir y levantar al Paraguay de su lecho de subdesarrollo económico y social crónico en que se encuentra desde hace décadas, no puede hacerlo sin pensar en el interior, que cubre la gran mayoría del territorio nacional y que además, representa una formidable plataforma productiva de alto potencial. El sendero del desarrollo tiene que iniciarse allí y mas específicamente, en las unidades gubernativas descentralizadas (municipios y gobernaciones) y en las unidades productivas agrícolas y no-agrícolas del interior del país. No se pueden iniciar procesos de desarrollo económico en ciudades mal ordenadas, con calles rotas y cuya única industria próspera y de rápido crecimiento es la de la educación privada, que produce un producto sin destreza ni mercado, vendiendo falsas esperanzas a una juventud con sueños y voluntad de trabajar. Por tal motivo, el contenido de este libro pretende ser una guía para gobernantes, políticos, empresarios y funcionarios técnicos del interior del país para que ellos puedan impulsar un cambio económico y social desde allí. “No hay nación que valga sin interior que sirva”.

Los Capítulos 1 y 2 de este libro tienen como base una amplia revisión bibliográfica y refleja un resumen de la misma. Se refieren a conceptos sobre el desarrollo y a experiencias y resultados obtenidos con los esfuerzos realizados por entidades científicas y de cooperación para impulsar el desarrollo económico, social y humano durante las últimas cinco décadas de desarrollo en el mundo. Además, resaltan las principales causas del subdesarrollo en América Latina de punto de vista del autor, a saber:

El relativismo normativo o la informalidad institucional.

La poca idoneidad moral de gobernantes, políticos y funcionarios públicos.

La dependencia estructural.

La promoción del desarrollo industrial antes del desarrollo rural.

La inequitativa estructura de la tenencia de la tierra.

La limitada competencia profesional de los recursos humanos.

La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la protección de los mercados internos.

Los demás capítulos reflejan la experiencia práctica del autor y sus colaboradores en el Paraguay; realizando en el Capítulo 3 una descripción de algunos modelos estratégicos de gerencia de desarrollo territorial capaces de impulsar positivamente un proceso de cambio de índole económico, social y humano a nivel subnacional. Se da atención especial al desarrollo económico departamental y municipal y a la relación de los modelos de gerencia de desarrollo con la gerencia de cadenas productivas que se presenta en el Capítulo 5.

Además se refiere en su parte final al Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural - SIGEST, que fue implementado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Paraguay en 2008/09 con base y elementos de los modelos de gerencia presentados.

El Capítulo 4 presenta los principales instrumentos de la gerencia del desarrollo rural, mas específicamente a la planificación del desarrollo territorial, la presupuestación, la coordinación de la ejecución de planes y proyectos y el monitoreo y evaluación del proceso de desarrollo departamental y municipal.

El Capítulo 5, describe el concepto de desarrollo económico territorial rural que considera como elementos centrales la reforma agraria, la implementación y el fomento de cadenas productivas, el mejoramiento de las bases productivas suelo y el mejoramiento de la base productiva forestal y agrofrutiforestal.

Por considerar la temática presentada en los Capítulos 1 y 2 de la edición anterior, todavía de mucha actualidad y utilidad, se han incluido solamente algunas modificaciones en el presente texto. Los capítulos fueron elaborados en gran parte por Georg Birbaumer y cuentan con contribuciones de Hugo Halley Merlo. El Capítulo 3 fue elaborado también por Georg Birbaumer y contó con la participación de Henry Moriya en la parte de planificación y presupuestación y de Victor Argüello en lo que se refiere al monitoreo y evaluación. La parte final de este capítulo fue elaborado por Hugo Halley Merlo. El Capítulo 4 fue realizado de manera conjunta con Henry Moriya, Victor Argüello y Georg Birbaumer, mientras en el Capítulo 5 cooperaron Hugo Halley Merlo y Georg Birbaumer.

Como este libro pretende orientar a gobernantes, funcionarios públicos y políticos, se mencionan referencias bibliográficas solamente donde es necesario, pero no se presenta la bibliografía en extenso.

La principal intención de este libro es transferir destreza y pasión para un trabajo más efectivo y eficiente, orientado a lograr el bienestar de todos los ciudadanos de una nación.